党的建设改革30年评析

作者:梁妍慧    日期:2009-01-07  来源:学习时报



  30年来,随着改革开放的不断推进,党的建设改革也大体经历了提出改革命题――探索改革方向――初步确立改革方向等三个历程。

  所谓党的建设改革,主要是指党的执政方式、领导体制、工作机制、自身建设等方面的理念、体制、制度、方式等的变革、改进和创新。

  一、十三大提出党的建设也必须进行改革的命题

  十三大报告,针对经济体制改革和政治体制改革基本方针的确立,要求党的建设也必须适应改革开放新形势的需要,为此,报告第一次明确提出了“党的自身建设也必须进行改革”这一命题,并要求研究“在党的建设上,走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”的崭新任务。那么,党的建设改革主要针对什么问题,改革的方向与目标又是什么?

  早在1980年8月18日,邓小平在《党和国家领导制度的改革》这一纲领性文献中,就明确指出:党和国家领导制度诸多弊端的总病根就是“权力过分集中”。这一总病根表现为,“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”(《邓小平文选》第二卷,第329页)这段话,深刻地阐明了两个方面的问题,一是在横向关系上,党集中了一切组织的权力,导致以党代政、党政不分局面的出现;二是在党内纵向关系上,基层的权力、广大党员的权利,过分集中于上级党委,党委的权力又过分集中于少数人甚至个别人手中,容易形成个人专断。

  至此,党的建设改革针对的主要问题:一切权力集中于党委,党内个人高度集权,已经明确了。那么,改革的方向和目标又是什么呢?

  二、十三大以后到十六大之前,探索党的建设改革的方向与目标

  十三大针对“一切权力集中于党委”这一弊端,把党政分开作为政治体制改革,也既是党的执政方式改革的关键。首先,在理论上提出了“党的领导是政治领导”,“党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用”等原则。其次,在实践中,主要从中央和地方领导人兼职、副职过多入手,取消党委内部分管政府工作的专职书记、常委,撤销与政府机构重叠对口的党委部门。其结果,人员、机构分开了,破除了以党代政,但却出现了党政领导机构两个独立的组织体系。在运行中,由于党组织管理一切的职权和行政命令式的领导方式未转变,出现了党组织凌驾于政权机构之上的二元权力结构状况。到底谁大谁小、谁服从谁,始终争论不休,寓政于党、寓党于政的各种方案也不断出现。

  十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标后,在新旧体制、政策、管理方式转换的过程中,出现了党内违纪违法案件和不正之风滋生蔓延的态势。对此,党中央集中力量进行了不正之风的专项治理,加大了查处惩办案件的力度。在集中力量打击与遏制正在蔓延的腐败现象方面,取得了一些成效。但为什么不正之风仍旧是一波未平一波又起,违纪违法案件为什么仍旧呈易发多发态势?也就是在新旧体制转换的客观过程中,党内出现腐败滋生蔓延的主观根源到底在哪里,从源头上预防和治理腐败的出路在哪里?

  三、十六大到十七大,初步确立党的建设改革的方向与目标

  综观十六大以前,党的建设改革的重心,主要是从党政分开和反腐倡廉等方面入手。党政分开主要是针对“一切权力集中于党委”,期间提出了党必须在宪法和法律的范围内活动,党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,党的主张要经过法定程序变成国家意志,党委主要提出立法建议、推荐重要干部等重要原则。反腐倡廉提出要研究治本的领域,加大治本力度等重要原则。

  上述党的建设改革提出的重要原则说明,要想深化党政分开,深化反腐倡廉,必须触及并解决党内个人高度集权的问题。因为,党委所提出的立法建议、所推荐的重要干部,如果仍停留在少数人或个别人说了算的人治状态上,党内决策机制还未形成民主化、制度化,党内关系还处于无规可循的状态中,那么,谈何与人大、政府、政协之间的依法定程序运作,谈何依法执政,只能是用人治方式来处理与政权之间的关系。反腐倡廉也同样如此。腐败现象之所以呈现出易发多发态势,从客观上来说,是因为新旧体制交叉转换并长期存在,导致腐败现象滋生的土壤和条件在短期内难以清除。而主观上则是由于我们缺乏对权力运行的制约和监督,致使个人集权,甚至以权谋私的问题不断出现。长期以来,我们习惯于思想教育为主,习惯于从提高人的思想素质着手,认为这是治理腐败的唯一根本之策。但是腐败现象产生的原因是复杂而多重的,反腐败工作仅靠单打一也是难以奏效的。当前,就制度与人的素质相比,制度不好,可以使好人无法充分作好事,制度好,却可以使坏人无法任意横行。因此,制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。而高度集权的党内体制不改变,个人说了算甚至个人专断问题的出现就难以避免。

  这说明,一切权力集中于党委和个人高度集权,是“权力过分集中”这一总病根的两个方面,二者是紧密相连,互为因果的。党委集中了一切组织的权力,为党内个人集权,提供了外在的基础,使党委失去了外在的制约和监督;反过来,党内个人集权,又助长了党委内部的人治现象,使党委在处理外在关系时,人治大于法治。所以,党的建设的改革必须从两方面入手,离开了任何一方,改革都难以深化。

  对此,十六大首次明确提出了“党内民主是党的生命”这一重要论断。十七大在此基础上,又提出了“党员主体地位”这一理论基石。这些为我们确立今后党的建设改革的目标与工作重心指明了方向,奠定了基础。

  四、以民主化、科学化、制度化为方向,以发展党内民主为重点,大力推进党的建设的改革

  总结30年来党的建设改革的历程,可以得出这样一个结论:党的建设改革的方向和目标是:从权力过分集中向民主化、科学化、制度化转变。这一改革方向,是党的建设各个方面改革的总方向和总目标,它贯穿于党的执政方式、领导体制、工作机制和自身建设等各领域,体现在理念、制度、方式等各方面。

  当前,深化党的执政方式改革,深化反腐倡廉、从严治党,从破除党内过分集权这一弊端入手,建立起党内民主化的一系列制度体系,可以说是党的建设改革的关键环节。对此,以发展党内民主为重点,大力推进党的建设的改革,不仅仅是以党内民主带动社会民主,更是深化党的建设的改革,并以党的建设的改革推动政治体制改革的有效途径。

  发展党内民主,从何入手,如何深化?

  首先,需要树立“党员主体地位”的理念。党内民主的实质即全体党员一律平等地享有对党内事务的参与权,表明党是由政治信仰一致的党员自愿加入的政治组织,其权利在政治上是一律平等的。这种平等的党员权利得以发挥,才能以权利制约权力,保证党的决策的正确和行动的统一,保证党始终充满活力和创新力。尽管这种平等的权利,是有条件的,是有严格的组织机构和纪律制约的,但从本质意义上说,党员的民主权利是整个党得以建立并发挥作用的基石。正是从这一意义上,我们必须树立“党员主体地位”的新观念,破除“义务本位”、“组织本位”、“领导本位”等传统观念,提升广大党员的权利意识、民主意识,建立并完善保障党员权利的各项法规。以新理念的树立为先导,推动党内民主制度的建立。

  其次,需要构建“党内民主制度”的基本框架。党内民主制度,是一个复杂的体系,不仅内容多重,而且运行程序复杂。但正如社会主义民主政治建设确立了四项基本制度一样,只有明确了制度体系建设的框架,明确了制度建设的基本内容,才能方向明、步骤实。从制度体系的角度看,可以概括为:党代表大会制度,党委会制度(集体领导制度),党内选举、撤换制度,党内监督制度四项基本制度。有些制度,如党代表任期制,可以纳入上述基本制度之中,有些制度如公开制度,可作为民主、公开、竞争的原则,贯穿于一切制度之中。当然,作为当前开展工作的着力点,另当别论,作为党内民主制度的基本框架,则需进一步斟酌。

  最后,需要确立当前工作的着力点。十六大报告提出“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点”,十七大报告提出“发挥全委会对重大问题的决策作用”。从完善党的代表大会制度入手,固然是党的根本制度的健全,也充分体现了党员的主体地位,但本着改革阻力最小化的原则,从发挥全委会对重大问题的决策入手,较为可行易行。发挥全委会作用,可以带动党内决策制度、选举制度、监督制度等多项制度的改进,也可以为党代表大会制度的健全走出第一步并奠定基础。当然,工作着力点不是单打一,也不可能离开党内其他制度而单项突进,必须是在整体推进中有所侧重。

 

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